Реформування громіздкої та неефективної системи соціальних пільг та субсидій в Україні дозріло і навіть перезріло. Починаючи з 2015 року про монетизацію грошових компенсацій на пільгові транспортні послуги не говорить лише лінивий. Тим більше новий 2018 рік дає нові сподівання, що вона рано чи пізно все ж запрацює.
Величезні компенсації з бюджетів на пільговий проїзд у міському та приміському громадському транспорті упродовж десятиліть знекровлюють і без того обмежені публічні фінансові ресурси. Виконавці суспільних послуг обґрунтовано нарікають на корумповані процедури розподілу бюджетних компенсацій між конкретними перевізниками. Водночас сама система соціального захисту залишається непрозорою, несправедливою і незручною для споживачів послуг – т. зв. «пільговиків». Питання загострюється і за умов ймовірної корпоратизації ще поки державного ПАТ «Укрзалізниця», яка безкоштовно возить пільговиків на приміських електричках.
Чи є вихід із загалом патової ситуації?
За оцінками експертів в Україні налічується від 10 до 14 мільйонів «пільговиків» - осіб, які використовують право на повністю або частково безкоштовний проїзд. Законодавчих і нормативних документів, які регламентують цю складну соціальну систему, наразі є аж 24. Пповний перелік можна побачити тут. І хоча багато хто каже, що країна успадкувала нераціональну структуру пільг від СРСР, все ж в більшості система сформувалася упродовж економічно складних 90-х років ХХ ст. Щороку перелік пільгових категорій розширюється – таким чином корумпована політична еліта намагається прикупити електоральні симпатії збіднілих виборців. Транспортники, в свою чергу, не ґребують завищенням реальних масштабів пільгових перевезень до неймовірних 50-55% від їх загального обсягу. На їхню думку, субвенції з державного бюджету майже ніколи і не покривали справжню потребу перевізників у відшкодуванні вартості пільгового проїзду, яку – будемо чесні - за десятиліття так і не спромоглися належно облікувати і порахувати. Проте до 2014 року система сяк-так функціонувала. У 2015 році урядовцями було прийнято компромісне політичне рішення: не скасовуючи загалом нежиттєздатної системи державних транспортних пільг для населення, перекласти видатки на її утримання (компенсацію пільгових перевезень) із державного бюджету на плечі місцевого самоврядування.
Зрозуміло, що місцеві бюджети - навіть за умов імплементації державної фіскальної політики децентралізації – не мають належного фінансового ресурсу для такої «соціально-бюджетно-транспортної реформи». І якщо фінансово спроможні Київ, Одеса чи Львів ще можуть якось дотувати пільговиків, то у бюджетах областей, сіл, селищ чи новоутворених спроможних громад коштів для цього просто немає. Зовсім. До того ж, більшість законодавчих і нормативних документів, що юридично встановлюють право на пільги, затверджені на рівні державних органів влади, а отже, і скасовуватися чи модифіковуватися мають там же. На державному рівні політично дражливе питання безкоштовного проїзду для окремих категорій населення не можна зняти з порядку денного без електоральних та іміджевих втрат для чинної влади, оскільки 22 стаття Конституції України не допускає звуження існуючих прав і свобод людини.
Що ж робити? Насамперед, ні пільговики, ні перевізники не зацікавлені у повному демонтажі системи. Одні втратять нехай поганеньку і недосконалу систему прав на пільговий проїзд, а інші – хоч і невеликі, зовсім не зайві за умов перманентної економічної кризи грошові потоки. Сценарій повного скасування пільг для всіх соціальних груп без жодних винятків та компенсацій не влаштує і чинну державну владу. Навіть у розвинутих країнах Європи зберігається система пільгових перевезень для окремих категорій населення: дітей, студентів, неповносправних, громадян старшої вікової групи та деяких інших. Тому пояснити відміну пільг імплементацією ратифікованої Угоди про Асоціацію з ЄС і тому - неодмінною гармонізацією законодавства із загальноєвропейським - вітчизняним урядовцям також навряд чи вдасться, а спровокувати чергові громадські заворушення ще як можна.
Загалом не заперечуємо, що окремі нерішучі спроби реформування системи пільг все ж були. Стратегічною ціллю реформи мала стати економія бюджетних коштів як наслідок зменшення безпідставних витрат на компенсацію вартості пільгового проїзду. Міжнародний досвід пропонує у таких випадках впровадження соціальних електронних карток, формування електронних реєстрів пільговиків, а також монетизацію пільг. Напевно тому з 2003 року за ініціативою Кабміну від 29.01.2003 р. № 117 «Про Єдиний державний автоматизований реєстр осіб, які мають право на пільги» соціальні служби спробували порахувати і систематизувати пільговиків усіх видів і категорій. На жаль, і дотепер цей реєстр знаходиться в активній фазі формування, а паперовий формат посвідчень (серед яких тисячі «липових») так і не скасований. Вже за станом на березень 2017 року в реєстрі обліковано більш як 10 млн пільговиків і 18 млн посвідчень. Якогось позитивного впливу на соціальну політику чинний реєстр не демонструє – поки що, принаймні громадськості про це невідомо.
Водночас ПАТ «Укрзалізниця», яка по факту безкоштовно возить пільговиків на приміському залізничному сполученні, хутко запровадила обов‘язковий облік пасажирів з «нульовими» квитками, а тому її фінансові претензії вже не слід вважати безпідставними. Виявляється, що для відшкодування наданих залізницею послуг з пільгового проїзду загалом з бюджетів областей повернуто лише критичні 15 відсотків від облікованого обсягу пільг за 11 місяців 2017-го – заборгованість становить понад 325 млн. грн. Оскільки коштів на відшкодування такої важливої соціальної послуги нема, залізниця «бореться» з пільгами на проїзд за власною схемою: немає бюджетних компенсацій пільгового проїзду – маршрут визнається збитковим і скасовується - немає маршруту, немає пільг, немає збитків. За умов, якщо державна залізниця піде під корпоратизацію та приватизацію, тенденція лише посилиться й прискориться. Навряд чи населенню стане від того зручніше.
Окремим викликом на загальному тлі невизначеності і відсутності загальнодержавної стратегії монетизації пільг є обрання Львівщини регіоном для реалізації пілотного проекту у цій сфері.
В очікуванні запуску «пілота» (а по- простому – грошей з держбюджету) та для ситуативного пом‘якшення вибухонебезпечної ситуації Львівська обласна рада приймала неодноразові рішення про дотування приміських перевезень з обласного бюджету. Так, у 2016 р виділено 15,0 млн грн, у 2017 р. - ще 15,0 млн грн. Порівняйте це із субвенцією із держбюджету у 2015 р – 91,7 млн грн. На поточний бюджетний рік на цю благородну мету також заплановані 15 млн грн за базової потреби 300 млн грн видатків. Виходячи із загальної кількості пільговиків області, яка орієнтовно складає 713 тис осіб (дані 2016 р) – це крапля в морі, яка не вирішує питання комплексно. Всі сторони процесу залишаються невдоволені: пільговики Львівщини з 01 липня 2017 року вимушено платять половину вартості проїзду, перевізники нарікають на мізерні суми відшкодувань, звичайні пасажири та водії протестують проти пільговиків. У такий спосіб штучно створена загальнодержавнапроблема провокує перманентний тліючий конфлікт між соціальними групами, але вже на локальному рівні.
Стабільніша ситуація у обласному центрі. Львів - місто багате, а в умовах децентралізаційної реформи й поготів. Доходи бюджету міста включно з офіційними трансфертами перевищили 6 мільярдів гривень вже за 9 місяців 2017 року, на компенсацію пільгових перевезень за цей же період витрачено 44 млн грн (http://city-adm.lviv.ua/public-information/budget/lviv/2017). Крім того, у Львові розпочатовпровадження системи електронного квитка «Леокарт» на транспорті, яке тимчасово знімає соціальну напругу. Щоправда, розв‘язання проблеми відбуватиметься за кредитні кошти ЄБРР у скромних обсягах 10 млн євро плюс відсотки, але змучені міським транспортним хаосом пасажири на то не зважають. Подумаєш, якихось додаткових 458 грн з кожного мешканця... Ще й не через таке проходили, особливо за умов, коли півмільярда бюджетних коштів ЛМР знаходяться на депозитних рахунках у банках. Найгірше, що реалізація проекту постійно відтерміновується у часі, зокрема проектанти говорять вже про кінець 2018 – початок 2019 року. Знову ж таки, електронний квиток – не панацея, це скоріше інструмент, який дозволить порахувати пасажирів і пасажиропотоки на громадському транспорті, облікувати і вивести з «тіні» доходи перевізників, зменшити обсяги безквиткового трафіку, але не розв’яже проблеми пільгового проїзду.
Львів також прогресує у створенні банківського інструменту «Карти львів‘янина», яка покликана спростити безготівкову оплату проїзду в громадському транспорті, послуги паркування тощо та пропонує цілий спектр інших важливих послуг для мешканців міста. Теоретично вона теж може бути задіяна для монетизації компенсацій на пільговий проїзд, принаймні сусідній Тернопіль використовує для цього соціальну «Картку тернополянина» і доволі успішно.
У питаннях запровадження безготівкової оплати проїзду Львів вже далеко не перший в Україні, хоч саме таку думку пропагують мешканцям міста. Львів випереджають Харків, Вінниця, Житомир і навіть Мукачеве. На жаль, про запровадження таких смарт-карток для мешканців Львівської області взагалі не йдеться, вони залишаються нездійсненною мрією для жителів не лише Турки чи Моршина, але й Стрия чи Дрогобича через ту саму біду – катастрофічний дефіцит коштів у місцевих бюджетах.
Водночас у вітчизняній пресі вже сформована та розтиражована нова популістська ідея, що монетизація транспортних пільг повинна охопити усіх пільговиків, в тому числі тих, хто з тих чи інших міркувань фактично не користуються передбаченими законодавством пільгами. Міркування авторів цієї ідеї наступні: окремі категорії населення не могли скористатися пільгою або через відсутність громадського транспорту, або через недоступність наявного транспорту для неповносправних тощо. Тому для відновлення їхнього порушеного права сьогодні компенсацію треба дати всім. Таким чином, монетизація транспортних пільг свідомо чи несвідомо ототожнюється авторами із соціальною допомогою малозабезпеченим верствам населення. Все це схоже на чергову передвиборчу маніпуляцію, адже якщо державних коштів для відшкодування пільгового проїзду завжди було недостатньо, то звідки їм узятися зараз, ще й в більшому об’ємі? Прості розрахунки підтверджують потребу щонайменше у 10-12 млрд грн для країни щорічно: якщо виходити з мінімальної кількості пільговиків 10 млн осіб та вартості хоча б щомісячних 20 поїздок – 100..120 грн на особу. Зважаючи на гостру недостачу коштів для погашення субсидій на оплату комунальних послуг, безнадійно дефіцитний державний пенсійний фонд такий розвиток подій видається нелогічним.
Саме час звернутися до світового досвіду. Розвинуті країни Європи чи Америки формували свою соціальну політику в інший спосіб та через інші інструменти, ніж ті, на яких базується вітчизняна соціальна система. Тому західної практики масштабної трансформації різноманітних пільг та преференцій в грошовий еквівалент не існує. Монетизацію соціальних пільг в нашому розумінні здійснювали лише держави постсоціалістичного табору, такі як Білорусь, Росія, Польща, Литва, Естонія, Латвія та деякі інші країни Східної Європи.
Так, Білорусь в ході реформи скасувала більшість пільг щодо проїзду, в тому числі для студентів та пенсіонерів, окрім осіб, «що мають заслуги перед Батьківщиною». Нечисельні заперечення з боку населення були швидко погашені. Росія провела монетизацію усіх видів соціальних пільг одночасно ще у 2005 році, чим викликала масові протести населення у регіонах. Фінансування реформи проводилося на рівні регіональних бюджетів, тому обсяги доплат сильно диференціювалися від території до території. Від реформи суттєво виграло сільське населення, яке одержало грошові компенсації замість пільг, котрі в більшості існували лише на папері. Натомість мешканці великих і середніх міст РФ були обурені сумами монетизованих пільг, яких зовсім не вистачало на проїзд. Як наслідок, окремим громадянам повернули пільги в натуральній формі, видатки бюджету РФ на компенсації пільг і соціальних послуг зросли у порівнянні із дореформенним періодом. Тому складно зробити висновок про успішність проведених реформ чи досягнення ними стратегічних цілей.
В країнах Балтії та Польщі кількість пільговиків в результаті реформ знизилася до 5-15 %% від загального числа користувачів громадського транспорту. Основним критерієм, крім приналежності до певної категорії пільговиків чи замість такої належності, в цих країнах став показник фактичного рівня доходів пільговика для дотримання базового принципу соціальної справедливості. Пільга була трансформована в певну грошову суму адресної допомоги малозабезпеченим громадянам. Всім решту довелося платити. Побічними позитивними результатами монетизації пільг стала прозорість та економія при витрачанні бюджетних коштів, зменшення корупції, оновлення рухомого складу транспортних компаній і загалом зростання якості та рівня безпеки громадських перевезень.
Скоріше за все саме такий сценарій буде зреалізований і в Україні. Монетизація пільг забезпечить адресність грошової компенсації з урахуванням доходів особи, що претендує на пільги. На інше просто забракне коштів.
Противники монетизації соціальних послуг і переходу до західних стандартів соціального забезпечення можуть мені заперечити і нагадати про досвід Таллінна, в якому починаючи з 2012-2013 років проїзд став безкоштовним для всіх мешканців, які мають офіційну реєстрацію в столиці. Але це вже зовсім інша історія. Вітчизняна система масових масштабних соціальних пільг і преференцій, в якій бенефіціари кількісно переважають над донорами, нежиттєздатна і може обрушитися будь-якої миті. Частковий її демонтаж ми вже спостерігаємо: конфлікти між «пільговиками» і «непільговиками», водіями маршруток тощо, запровадження 50%-вої оплати пільгового проїзду в приміських автобусах, страйки і погрози перевізників, невихід на лінію приватних перевізників, старіння та відверто аварійний стан рухомого складу, скасування збиткових маршрутів електропотягів..
Найбільша проблема монетизації транспортних пільг і взагалі реформ у соціальній сфері України, що час для них обраний невдало. Такі реформи експерти радять здійснювати на хвилі економічного піднесення, зростання зарплат і пенсій як додатковий чинник, що стимулюватиме людей до праці і збільшення особистих доходів. На жаль, «вікно можливостей» для швидких і безболісних реформ вже давно закрилося…
Наталія Синютка, радник податкової і митної служби ІІ рангу, кандидат економічних наук
